《深入打好污染防治攻坚战的若干措施》系列解读④丨建立健全生态环境分区管控体系
日前，中共陕西省委、省政府印发实施《关于深入打好污染防治攻坚战的若干措施》（以下简称《若干措施》），既贯彻落实了党中央、国务院《关于深入打好污染防治攻坚战的意见》，又实现了推动污染防治在“十三五”“坚决打好”的基础上，保持力度、延伸深度、拓宽广度，转变为“十四五”的“深入打好”。《若干措施》为陕西省“十四五”时期进一步加强生态环境保护、深入打好污染防治攻坚战作出了全面部署，清晰勾勒出了加快建设美丽陕西的“任务书”和“施工图”。
本系列予以逐一解读
实施“三线一单”（生态保护红线、环境质量底线、资源利用上线和生态环境准入清单）生态环境分区管控制度，是新时代贯彻落实习近平生态文明思想、深入打好污染防治攻坚战、加强生态环境源头防控的重要举措。
按照国家统一部署，2017年起全国32个省（区、市）及新疆生产建设兵团开展区域空间生态环境评价工作，编制生态保护红线、环境质量底线、资源利用上线和生态环境准入清单，建立以“三线一单”为核心的生态环境分区管控体系，加快生态环境分区管控制度实施和落地应用，筑牢生态优先、绿色发展的底线，强化综合治理、系统治理、精准治理，推动构建生态环境空间管控新格局。
一、生态环境分区管控体系
（一）含义。生态环境分区管控体系是对区域空间生态环境基础状况、结构功能属性进行系统评价，衔接经济社会发展战略，以改善生态环境质量为核心，科学确定“三线一单”，确定优先保护、重点管控和一般管控三类生态环境管控单元，并明确生态环境保护、污染物排放控制、环境风险防控、资源开发利用等管控要求，实施生态环境分区精准管控。“三线一单”包括生态保护红线、环境质量底线、资源利用上线和生态环境准入清单，是区域环评工作的主要成果，是实现生态环境分区管控和维护区域生态安全、推动区域高质量发展的刚性要求和重要工具。（二）特点。“三线一单”生态环境分区管控体系具备集成化、空间化、信息化的特点。集成化是指把水、气、土这些要素层面的生态环境问题放在一起考虑。是从整个区域角度，考虑多要素、多部门的战略问题。同时，空间化是把生态环境管控要求落实在具体的管控单元上，突出空间管控的作用，在空间层面上看这些污染源的分布，考虑生态空间约束和资源环境承载能力，确定项目环境准入。信息化是把“三线一单”的数据和信息按照统一的编码、统一的接口，建立一个覆盖国家、省、地市三级的数据共享平台和环境准入管控平台，使每个区域的环境准入要求都一目了然。
（三）作用。“三线一单”一头连着保护、一头关系发展，以改善生态环境质量为核心，着眼于生态环境分区精准管控，是对区域经济社会发展和生态环境保护制度的有效统筹衔接，有利于为规划、环评、生态保护提供支撑和依据，是推进生态环境治理体系和治理能力现代化的重要举措。实施“三线一单”生态环境分区管控，有利于优化区域空间布局、调整区域产业结构、改善区域环境质量、保障区域生态功能，形成环境合理、生态适宜的产业规模和生产力布局，为相关立法、规划编制、政策制定等方面提供决策参考，避免区域粗放式发展，有效助推我省绿色发展。“三线一单”生态环境分区管控将资源环境底线和标准，落到管控单元里、固化在图上，明确了环境资源基线以及区域生态环境单元管控和准入要求。
二、我省生态环境分区管控体系建设情况
一是建立生态环境管控体系。2020年12月24日经省政府第二十九次常务会议审议通过，我省印发《陕西省人民政府关于加快实施“三线一单”生态环境分区管控的意见》（陕政发〔2021〕37号），全省初步建立以“三线一单”为核心的生态环境管控体系。省级确立管控单元1381个。划分优先保护单元895个，面积8.47万平方公里，占全省国土面积的41.2%，主要分布在秦巴山区、黄河流域重点生态功能区等。优先保护单元以生态优先为原则，突出空间布局约束，依法禁止或限制大规模、高强度工业开发和城镇建设活动，开展生态功能受损区域生态保护修复活动，确保重要生态环境功能不降低。划分重点管控单元406个，面积4.88万平方公里，占全省国土面积的23.72%，主要分布在关中平原、陕北能源重化工产业聚集区、陕南重点城镇区以及环境问题相对集中的区域。重点管控单元以提升资源利用效率、加强污染物减排治理和环境风险防控为重点，解决突出生态环境问题。划分一般管控单元80个，面积7.21万平方公里，占全省国土面积的35.08%。一般管控单元主要落实生态环境保护基本要求。
通过衔接“三线一单”生态环境分区管控体系与区域重大战略、区域协调发展战略、主体功能区战略和国土空间规划的关系，为相关立法、专项规划编制、产业政策制定、城镇建设、资源开发、产业园区及重大项目建设、执法监管等方面提供决策参考，避免粗放发展、随意开发。在精准治污、生态修复、环境风险防控等方面落实生态环境分区管控要求，不断改善环境质量，助力打赢打好污染防治攻坚战。在优化规划布局、项目选址选线、预判环境影响等方面发挥重要作用，减少政府和企业前期决策风险。
建立动态更新和定期调整相结合的“三线一单”的更新调整机制，定期调整原则上每五年一次，主要基于“五年”规划调整、应用评估调整、区域重大发展战略调整等；动态更新是常态化的，主要基于集成要素的变化，比如生态保护红线调整、自然保护地体系调整、永久基本农田调整、适用的法律法规和政策文件调整等作出相应更新。
二是市级层面细化完善成果数据。2021年以来，在省级“三线一单”成果发布实施的基础上，全力推动市级成果细化完善和落地应用工作，衔接十四五规划、国土空间规划等新发展目标及最新数据。截至2021年11月29日，我省12市（区）“三线一单”生态环境分区管控方案均由政府发布实施，确定1550个环境管控单元，其中：优先保护单元881个，面积8.20万km2，占全省39.88%；重点管控单元586个，面积4.85万km2，占全省23.59%；一般管控单元83个，面积7.51万km2，占全省36.53%。单元精度总体上达到了乡镇边界，进一步建立了较为精细化的生态环境分区管控体系，形成生态环境保护空间格局。
三是强化“三线一单”制度保障。报请省政府适时调整省区域空间生态环境评价工作协调小组成员，为相关工作的开展建立保障；经省政府同意，出台《陕西省“三线一单”成果管理暂行办法》，进一步规范陕西“三线一单”成果管理，为加快实施全省生态环境分区管控提供了制度保障；印发《陕西省“三线一单”生态环境分区管控应用技术指南：环境影响评价（试行）》，明确规划和项目环评文件涉及“三线一单”符合性分析内容，进一步强化生态环境分区管控在环境影响评价领域的应用；启动“三线一单”数据应用系统建设工作，目前已完成“三线一单”数据展示与账户设置、数据统计查询、“三线一单”综合分析叠图等功能建设，同时在单机状态完成布设并顺利运行，搭建工作正在开展，平台相关服务功能持续完善，预计2022年年底上线运行。
三、我省生态环境分区管控落地应用情况
坚持基础应用、重大应用和重点应用相结合，将实践应用贯穿成果落地全过程。基础应用：省级共核对161个规划和重大项目开展“三线一单”分析比对服务，提供先期选址选线的优化建议，避免环评文件出现“硬伤”。同时，我省服务陕西省秦岭水资源保护利用专项规划应用案例入选生态环境部《第二批“三线一单”落地应用案例》并向全国推广。
重大应用：着眼秦岭生态环境保护这个“国之大者”和黄河流域生态保护和高质量发展国家战略，编制形成了秦岭区域生态环境准入清单和黄河流域区域空间生态环境评价研究成果。《陕西省“三线一单”生态环境分区管控体系建设》获得“陕西省第十五次哲学社会科学优秀成果研究报告类三等奖。
重点应用：以237个产业园区为对象，分析产业园区环境适应性，识别存在问题，提出解决对策，形成陕西省全省及11市（区）产业园区环境管理研究报告；创新开展联动试点，分两批在6个产业园区开展规划环评和项目环评联动试点改革，通过登记表豁免、告知承诺审批、打捆审批以及简化环评内容等措施，加快入园项目尽快落地。
下一步工作目前，省市两级成果已正式发布实施，初步建立较为精细化生态环境分区管控体系，但在“三线一单”成果完善、成果应用和数据平台建设等方面还需进一步开展工作。
一是持续优化完善成果。基于已建立的动态更新、定期调整、跟踪评估等常态化工作机制，确保立足实际、因地制宜、与时俱进，不断优化调整“三线一单”生态环境分区管控成果。同时不断完善制度体系，加强省、市两级成果与“十四五”规划、第三次土地调查、生态保护红线评估调整等最新成果的衔接。
二是加快推进成果应用。“三线一单”重在应用，应坚持边完善边应用，下一步将依托现有最新成果集成全省“一张图”，不断探索生态环境分区管控制度在各个层面的实践应用，做好标准地区域环评工作、保障“三线一单”在环评领域的应用、持续深化产业园区环评联动试点。
三是加快完成平台建设。“三线一单”成果数据应用平台是全社会使用“三线一单”成果的硬件，是“三线一单”发挥重要作用的前提，下一步应加快完成数据平台搭建实现全社会的共享共用，发挥“三线一单”生态环境分区管控在促进高质量发展、高水平保护等方面的底线约束和决策支撑作用，不断提升生态环境治理效能。
往期回顾